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一文看懂巴黎气候谈判成败关键(普京那么忙也要去)
作者:互联网
日期:2015-12-01

2015巴黎气候峰会正在进行中。这场大会能否有实质性结果,取决于很多因素,其中全球各国领导人在现场表达的立场尤其受关注。

习大大今天在大会开幕式上发表演讲,阐释了中国在解决气候变化问题上的承诺:中国将在2030年左右二氧化碳排放达到峰值,并争取尽早实现;届时森林蓄积量比2005年增加45亿立方米此外,构建低碳能源体系,发展绿色建筑和低碳交通,建立全国碳排放交易市场等措施,都在演讲中有提到~激动\(≧▽≦)/

中国谈判代表团代表、国家应对气候变化战略研究和国际合作中心副主任邹骥老师在朋友圈爆料出来一段小花絮~他说,德国总理默克尔是公约进程的老人儿,1995年她以时任德国环境部部长的身份做过COP1的大会主席。今天默克尔表达的主要观点是:过去的排放是我们排的,我们要负责。(能豆君在这里点一万个赞)不过,这也要看她的下属是否能按照这个说法贯彻下去才是真。


邹骥老师还说到了普京,这个在处理国际关系上的强汉,现在身后有一堆美国、土耳其、叙利亚的事情要烦,如今在大会现场也只能淡淡地说一句:全球气候治理也重要啊。


心疼普京。其实,解决气候问题一点儿也不比解决地缘争端轻松。巴黎气候大会将是成功还是失败,涉及到很多因素,读过这篇文章,你就会明白,为什么气候协议&气候大会是件让全球国家首脑都头疼的事儿。

【财新网 文|滕飞】2015巴黎气候变化大会于11月29至12月5日召开。最近常被问到的问题是,巴黎气候变化大会将成功还是失败?这个问题的答案将取决于两个部分,一是巴黎气候变化大会是否会达成协议,二是如果达成协议的话,这一协议会被外界解读为成功还是失败。

对这两个问题当然会有不同的解读,而我认为探讨这些答案的最好方式,无疑是与最近的一次哥本哈根气候变化大会做一个对比。



巴黎气候变化大会与2009年的哥本哈根气候变化大会有诸多相同之处。比如都被认为是拯救地球的最后一次机会,比如均受到前所未有的政治重视,比如都被认为是勾画未来气候变化国际新治理体系的里程碑会议等等。
  
通常政治首脑的出席与否是一次气候变化大会是否举足轻重的重要标志。2009年的丹麦哥本哈根气候变化大会各国首脑的出席数目达到85人,而据法国政府最新的统计,预计出席巴黎气候变化大会的各国首脑已经达到117名。今年9月的第70届联大号称史上出席国家首脑最多的联大会议,也就汇集了150多个国家领导人。由此可见,各国对巴黎气候变化大会的重视程度几乎可以说是达到了顶峰。但是与2009年的哥本哈根气候变化大会不同,各国首脑选择了在会议开幕的第一周参会,而不是2009年的第二周,这其中的区别耐人寻味。2009年的哥本哈根会议是让人惊心动魄的一次气候变化大会,东道国丹麦从一开始就选择了强力的政治介入——在会议刚开始的第二天,关于“丹麦案文”的谣言就已经充斥会场,而第一周结束后数百名谈判代表终于将磋商一年的成果草案从工作组递交到缔约方大会。但这一成果草案就此无疾而终。东道国选择了抛开工作层的谈判成果,而在领导人层面重启谈判,美国总统奥巴马在最后时刻闯入基础四国的协商现场,最终美国与基础四国就哥本哈根协定达成一致。但就在各大国领导人认为尘埃落定时,以委内瑞拉、玻利维亚等拉美国家对被排斥在政治谈判进程之外强烈不满,最终以激烈的方式阻止了哥本哈根协定在缔约方大会上通过。
  
哥本哈根大会变成了一场灾难,不仅仅因为哥本哈根协定不被承认变成了公约外的一个弃儿;更因为哥本哈根会议之后,发达国家的政治家为了推卸失败的责任对发展中大国大泼脏水,导致各国的互信跌至冰点。哥本哈根会议的直接后果就是,从此之后各国对以后历次缔约方大会的东道国几乎完全丧失信任,各东道国主席接手会议的第一件事就是一而再再而三的声明不会有“空降案文”。
  
气候变化谈判就这样在跌跌撞撞中走过六年,来到了巴黎。与在外交上莽撞而青涩的丹麦人不同,选择第一周作为领导人与会的时间体现了法国人的精明:一方面可以通过领导人的政治宣示为技术谈判提供政治指导,另一方面也避免了在最后关头政治介入的风险。但当然这样做也要承担相应的风险——如果在最后关头依然没有达成协议,而领导人在第二周的缺席又无法提供有力的政治介入时该怎么办?



这个问题的答案很简单,大多数分歧在巴黎气候变化谈判之前已经解决了。这些分歧主要包括几方面,一是新协议中是否及如何体现发达国家和发展中国家的区分;二是各国的减排目标如何进一步加强;三是2020年后发达国家气候出资义务如何解决;四是适应及技术等要素如何在巴黎协议中体现。
  
由于发达国家的历史排放及其在气候变化问题上的历史责任,自联合国气候变化框架公约建立起就确定了发达国家与发展中国家在应对气候变化方面的“共同但有区别责任原则”。这一原则主要通过两个方面体现,一是发达国家率先采取量化的温室气体减限排义务,二是发达国家要为发展中国家履行公约义务提供资金、技术和能力建设的支持。但是随着近年来发展中国家经济的发展排放量随之上升——中国更是超过美国成为第一排放大国,其他发展中国家的排放量也不断提高,发展中国家作为一个整体在排放总量上已经超过发达国家。因而大多数发达国家认为20年前公约议定时的形势已经时过境迁,发展中国家必须在新的气候协议中承担与发达国家类似的义务。大多数发展中国家则认为,虽然发展中国家的经济发展与排放与二十年前相比已经有了较大增长,但与发达国家在应对气候变化的能力方面仍有明显差异,因此共同但有区别责任的原则并没有过时。
  
2011年的德班气候变化大会之后,各国决定启动一个新的谈判进程,达成一项公约下适用于所有缔约方的新协议,美欧等发达国家借此力推新协议无差别地适用于所有国家。因而在巴黎协议中如何体现“共同但有区别的责任”原则便成为发达国家与发展中国家角力的焦点。
  
巴黎协议的第二个主要分歧是各国的减排目标如何进一步加强。2009年的哥本哈根会议上,各国领导人已经就本世纪末将温升控制在不超过2度达成了共识。而实现2度目标的途径则并不是一帆风顺,一方面各国都无法接受一个自上而下为各国分配减排目标的制度安排,因此可行的途径只能是基于各国提出的国内减排目标,因此在2013年华沙的气候变化大会上要求各国均提出自主决定的减排贡献(INDC)。但各国目前提出的减排目标与实现两度目标之间一直存在差距,无论是联合国公约秘书处发布的评估报告还是联合国环境署发布的减排差距报告都指出目前各国INDCs,仅能将温升幅度控制在3度。因而,如何在未来进一步加强各国的减排目标就成为实现2度目标的关键。大部分国家均认为需要对各国减排目标进行定期的评估,但对评估的范围、形式及后果均有不同看法。应对气候变化需要在减排领域的大量投资,发展中国家认为发展和减贫是压倒一切的优先事务,应对气候变化的资金需求必然会挤占原来投向其他领域的投资,因而要求发达国家为发展中国家应对气候变化的行动提供资金。
  
2009年的哥本哈根气候变化大会上,发达国家做出了到2020年每年为发展中国家提供1000亿美元气候融资的承诺。但由于各国对气候融资的定义、范围和计算方法一直没有共识,发达国家是否足额提供了气候融资目前仍然是一笔糊涂账。发达国家认为哥本哈根的气候融资承诺已经超额兑现,而发展中国家则认为发达国家仅是将原来的官方发展援助打上了气候变化的标签重新包装,并没有为发展中国家提供足额的新的、额外的资金支持。尤其是哥本哈根之后,主要发达国家经济体陷入衰退,受到金融危机的影响难以提出进一步的资金承诺目标,为分担压力欧美进一步将眼光转向中国等发展中大国,希望中国能为全球应对气候变化承担出资义务。最后在适应、技术及能力建设等问题上,发展中国家希望巴黎协议可以平衡对待各要素,将这些问题放在与减缓同样的高度上予以重视、并做出相应安排,而发达国家则希望巴黎会议聚焦于减排问题,在其他要素上不要过多纠缠。《旧约创世纪》宣称人类要合建一座通往天堂的高塔,上帝为了阻止人类的计划让人类说不通的语言,因为语言障碍使得人类彼此之间难以沟通,通天塔的计划因此失败。巴黎协议仿佛就是193个缔约方试图合力建立的通往两度目标的通天塔,而建造通天塔的计划能否成功在于各方如何在纷繁芜杂的利益纠葛下管控好分歧,加强彼此之间的互信与沟通。



解决这些分歧的渠道则是主要国家之间的双边联合声明。每年的气候变化大会都会在每年正式谈判准备会之外增加若干部长级的预备会,就气候变化谈判中的棘手问题进行协商。由于大多数国家的与会部长均是环境或外交部长,而气候变化谈判的核心问题越来越多的牵涉到各国经济核心利益,因此真正核心问题的解决有时必须上升到元首层面。而以元首声明的方式对各方关心的焦点问题做出政治妥协则始于中美两国在2014年11月达成的中美气候变化联合声明。自2011的德班气候变化会议以来,发达国家一直力图推动新的气候变化协议“适用于所有缔约方”,而否认公约长期以来奉行的“共同但有区别的责任原则”。而在2014年11月的中美气候变化联合声明中,中方说服了美方并在声明中采用了“体现共同但有区别的责任和各自能力原则,考虑到各国不同国情”的表述。在2014年底的秘鲁利马气候变化大会上,当各方再次就此问题争执不下时,中美联合声明中的表述成为了各方都可以接受的妥协方案,并被纳入了最终决定案文。大约是受这一意想不到的效果的启发,2015年的中美气候联合声明在第二段到第九段对巴黎气候变化谈判的一些关键问题均以联合声明的方式做出了表态。如对于长期悬而未决的“共区原则”问题,双方不仅重申了2014年声明中的有关表述,并进一步确认了应以恰当方式在协议相关要素中体现“有区别”,这是美国在公开场合首次放弃巴黎协议无差别适用于所有缔约方的立场,承认在新协议中以适当方式体现区别。
  
在强化的透明度体系问题上,中美双方同意以恰当方式对行动和支持进行报告和审评,并为“依能力而需要灵活性的发展中国家提供灵活性”。而对于各国的长期减排目标,中美双方则强调本世纪中期低碳经济转型战略至关重要,也即各国均需在2度目标的指导下制定各自2050年的低碳经济转型战略。这也是我国第一次就长期低碳发展目标的制定做出表态。此外在适应、资金和技术转移等谈判焦点问题上也就制度安排、出资来源等一系列谈判焦点问题以双边声明的方式达成了共识。而2015年11月2日的中法气候变化元首声明,不仅全盘接受了中美气候变化联合声明的共识,并且在其他一些关键问题上进一步达成了共识。尤其是在如何增强各国未来的减排目标问题上,双方同意应规定缔约方制定、通报、实施并定期更新国家自主决定贡献。双方支持每五年以全面的方式盘点实现经议定长期目标的总体进展。盘点的结果将为缔约方以国家自主决定的方式定期加强行动提供信息。这一共识为巴黎协议下建立新的五年定期盘点机制,并以此为基础定期加强各国减排目标奠定了基础。在发展中国家出资问题上,重申了中美声明中“其他愿意这样做的国家提供补充性支持”的共识,并进一步强调这样的支持“应得到鼓励和认可”。
  
可以说从中美及中法两个联合声明来看,巴黎协议涉及的核心要素已经具备,巴黎谈判的不确定性在于如何将这些双边的共识纳入多边进程,以及围绕这些核心要素的技术细节如何并且在多大程度上能够在巴黎完善。



巴黎会议对各国分歧的管控要远好于哥本哈根协议。哥本哈根大会之前各国并没有将技术谈判的共识以政治声明的方式固化,这一方式的直接后果就是在哥本哈根谈判后期,各国领导人政治介入后,被迫将前期技术谈判的成果推翻重来,导致了各国领导人不得不亲自就案文细节进行谈判的奇景,也直接导致了哥本哈根的灾难性后果。巴黎会议前密集的双边气候变化联合声明等同于政治介入的前移,中、印、欧、美等主要缔约方已经通过双边声明的方式锁定了构成核心协议的主要共识,巴黎谈判只需就若干技术细节达成共识即可,即便巴黎难以就某些技术细节达成共识,也大可推迟到巴黎之后再行协商,而不会影响核心协议的达成与通过。因此只要作为东道国的法国不在会议组织的程序问题上出现低级错误而横生枝节,巴黎大会达成新协议并无悬念。而将中美及中法达成的双边共识纳入多边框架则主要依靠中、美、欧各自在阵营的内的影响力,而其中最为困难的则是中国如何说服立场相近发展中国家(LMDC)集团在上述立场上与基础四国保持一致。
  
巴黎气候变化大会可谓万事俱备只欠东风,但即便巴黎达成一项新的气候变化协议,这一协议是否被媒体及公众认可仍然在两可之间。这是因为巴黎气候协议在法律约束力和实现两度目标的可置信性上仍然存在挑战。巴黎协议基于各国自下而上的自主承诺已无悬念,但即便如此各国的自主承诺目标在新协议下也不会具有法律约束力,这其中主要的障碍在于美国。
  
由于美国国会两党纷争不断,国会不可能通过任何要求美国承担具有法律约束力减排义务的新协议。美国政府面临的国内问题自2009年哥本哈根大会以来并无改观,反而有所退步。2009年各国的减排目标至少还放到了哥本哈根协定的附录里,而在新的巴黎协议中只能将减排目标与核心协议切割。美国政府虽然提出了2025年比2005年减排26%-28%的目标,但这一目标仅是以总统行政命令的方式颁布,而26%-28%更多的是通过履行现有法律的减排结果,而不是减排目标。因而这等同于美国承诺的有法律约束力的仅是基于其国内现有的法律框架采取减排行动,而并不对这些行动的减排效果做出保证。由于美国这一短板的存在,目前各国提出的减排目标并不能在巴黎核心协议中体现,而只能以其他的方式在核心协议之外纳入。这样一种方式无疑会使相当多的观察者大失所望,但身处谈判之中并且理解美国国内气候变化政治的人们都明白,将美国纳入减排新协议的唯一办法就是避免将各国减排目标与新协议挂钩。
  
在这个问题上巴黎协议确实处在两难之中,一方面将各国减排目标纳入协议并使其具有法律约束力是政治上最负责的做法,但由于难以逾越美国国会这一障碍,将各国减排目标与核心协议切割又是政治上唯一可行的方案。如何向各方解释巴黎协议虽然不包含各国的减排目标,但可以保证各国履行其提出的减排目标,是摆在各国首脑面前的一道难题。而另一道难题一样难以回答,巴黎协议虽然将包含五年一次的减排目标盘点,但同样并不保证各国一定会在此基础上增强各自的减排目标,同样也无法保证各国减排目标与2度目标之间的差距最终会被弥合。
  
因此,对于一个理想主义者来说,巴黎协议很难说是一个成功的协议。但对一个现实主义者来说,巴黎协议虽然会是一个基于各国自主承诺的、自下而上的、松散的国际气候协议,但乐观的理由也有不少。
  
首先,基于自下而上的结构避免了气候谈判落入分配性谈判的陷阱,保留了寻找双赢甚至多赢谈判结果的可能。多年的气候变化谈判的实践已经证明,自上而下分配各国减排目标的方案虽然看上去很美,但由于并不存在超越国家的强有力实体来执行这一分配,因此这一方案实现几无可能。其次,巴黎协议通过五年盘点纳入了自动的自我目标更新机制,虽然这一机制并无强制性,但可以为各国减排目标提供“对标”,通过这一方式促使各国进一步加强减排目标。最后,巴黎协议将引导各国制定2050年向低碳转型的国家发展战略,为向市场传达更为明确更为长远的政治信号迈出坚定的一步。从根本上说,保障各国减排目标和2度目标可以实现的主要原因不在于法律约束力和强制性,而在于各国是否能认识到应对气候变化与各国核心利益之间的紧密联系。正如中美气候变化联合声明所指出的:“经济证据日益表明现在采取应对气候变化的智慧行动可以推动创新、提高经济增长并带来诸如可持续发展、增强能源安全、改善公共健康和提高生活质量等广泛效益。应对气候变化同时也将增强国家安全和国际安全”。
  
各国必须意识到应对气候变化不仅是挑战,更是结构转型与绿色发展的机遇;不仅仅是成本,更是在多个领域的多重效益;不仅仅是减排,更是为管理未来风险所付出的保险。从这个意义上说,巴黎气候变化大会给全球带来的不应仅仅是一个新的气候协议,更应是发展理念的更替与变革。而唯有如此,我们才可以说巴黎气候变化大会是成功的。
  
伍迪艾伦拍过一部叫做《午夜巴黎》的影片,影片描写一个现代美国作家携未婚妻在巴黎度假时,在巴黎午夜的钟声里阴差阳错登上一辆老式汽车,因此穿越到过去的巴黎,结识了海明威、毕加索、达利和斯坦因等,而由此发生的一切提出了一个有趣的问题,什么时候的巴黎是最好的?如果我们将这一问题继续外放到即将到来的巴黎气候变化大会,也许我们会自问,什么样的巴黎协议是最好的?如果我们在2050年的巴黎在午夜钟声敲响时穿越回2015年,我们会对那些穿梭在各个谈判会场的谈判者们说些什么?巴黎协议为我们带来的是《流动的盛宴》,还是《丧钟为谁而鸣》,或许要到很多年以后才会知道。


【滕飞,清华大学能源环境经济研究所副教授】



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